Quando uma cidade recebe uma obra sem que a população consiga descobrir quem indicou a verba, por qual critério e a pedido de quem, o problema não é técnico. É político. O debate sobre orçamento secreto versus emendas importa justamente porque trata de uma disputa central: quem decide o destino do dinheiro público e quem pode ser responsabilizado por essa decisão.

A direita costuma vender as emendas parlamentares como simples ferramenta de representação regional. E elas podem ser isso. Deputados e senadores conhecem demandas locais que Brasília frequentemente ignora. Mas essa verdade parcial não autoriza transformar o Orçamento da União em balcão de poder, com rastreabilidade precária, negociação de bastidor e verbas usadas para inflar caciques do Congresso.

O orçamento secreto não foi apenas uma sigla burocrática, a RP9. Foi a expressão mais escancarada de um modelo em que parlamentares concentravam bilhões, distribuíam recursos e, por muito tempo, escapavam do escrutínio que qualquer democracia minimamente séria exige.

Orçamento secreto versus emendas: não é tudo a mesma coisa

Chamar toda emenda de “orçamento secreto” é um erro que ajuda quem quer embaralhar o debate. Emendas parlamentares existem há décadas e são instrumentos pelos quais o Legislativo participa da elaboração e da execução do Orçamento. O problema começa quando o mecanismo deixa de servir ao interesse público e passa a funcionar como moeda para montar maiorias, blindar aliados e reproduzir poder territorial.

Há emendas individuais, apresentadas por cada parlamentar; emendas de bancada, vinculadas às representações estaduais; e emendas de comissão, propostas por colegiados do Congresso. Existem ainda modalidades de transferência que permitem repasses diretos a estados e municípios, com regras próprias. Todas exigem fiscalização, mas não são automaticamente secretas.

O orçamento secreto foi associado às chamadas emendas de relator, identificadas pela sigla RP9. Formalmente, eram emendas apresentadas pelo relator-geral do Orçamento. Na prática, tornaram-se um canal para atender indicações de parlamentares sem a transparência necessária sobre autoria, destino e critérios de distribuição. Era como se um orçamento paralelo circulasse dentro do orçamento oficial.

A manobra cresceu no governo Jair Bolsonaro, especialmente a partir de 2020, em uma aliança de conveniência com o Centrão. Bolsonaro, que se elegeu prometendo combater a velha política, entregou a chave do cofre a ela quando precisou sobreviver politicamente. O discurso antipolítica terminou no mais clássico toma-lá-dá-cá, agora turbinado por bilhões.

Por que a RP9 foi considerada inconstitucional

Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o modelo das emendas de relator. A decisão não proibiu parlamentares de indicar recursos. Ela atacou a falta de publicidade, de critérios objetivos e de igualdade na distribuição das verbas.

A Constituição exige que o dinheiro público obedeça aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Não é detalhe decorativo para prova de concurso. Quando um município recebe recursos sem que se saiba com clareza qual parlamentar pediu a verba, qual demanda justificou a escolha e por que outra cidade ficou de fora, a impessoalidade vira piada de mau gosto.

Também havia um problema federativo. Municípios com pouca estrutura técnica, mas com padrinhos poderosos em Brasília, podiam sair na frente. Já localidades com necessidades urgentes, porém sem acesso aos corredores do poder, corriam o risco de continuar esperando ambulância, escola, saneamento ou moradia. Política pública não pode depender de quem tem o telefone certo salvo no celular.

A decisão do STF foi uma derrota para a lógica do sigilo, mas não resolveu por mágica a disputa pelo controle do Orçamento. O poder que havia sido acumulado pelo Congresso não desapareceu. Ele foi reorganizado em outros instrumentos, sobretudo nas emendas individuais, de bancada e de comissão.

O fim da sigla não encerrou o problema

Depois da derrubada da RP9, parte dos recursos antes operados pelo relator passou a ser acomodada em outras rubricas. As emendas de comissão viraram um ponto sensível porque podem movimentar valores elevados e, se não houver identificação clara dos responsáveis pelas indicações, reproduzem a opacidade que o STF condenou.

É por isso que a discussão não pode se limitar a perguntar se a RP9 voltou com outro nome. A pergunta mais útil é outra: cada real tem autor identificado, critério público, objeto detalhado e possibilidade real de controle social? Se a resposta for não, a maquiagem contábil pouco altera a essência do problema.

O Supremo voltou a cobrar transparência sobre a execução dessas verbas, e o tema gerou sucessivos embates entre Congresso, Executivo, órgãos de controle e sociedade civil. Isso mostra que não se trata de uma briga abstrata entre instituições. Trata-se de saber se o planejamento nacional será guiado por prioridades coletivas ou pela força de bancadas organizadas para arrancar fatias maiores do cofre público.

Não há ingenuidade aqui: o Executivo também usa orçamento para construir apoio político, e governos de diferentes campos negociam com o Congresso. O presidencialismo de coalizão brasileiro não nasceu ontem. Mas reconhecer a realidade não significa aceitar que a negociação seja feita sem transparência ou que o Parlamento substitua políticas universais por uma coleção de pequenos feudos orçamentários.

Emendas podem ser legítimas, mas precisam de freio e farol

A crítica progressista às distorções das emendas não deve cair na armadilha de defender um Executivo sem controles. Um Congresso forte é necessário em uma democracia. Parlamentares têm legitimidade eleitoral e devem participar do Orçamento. O ponto é impedir que essa participação se converta em poder desproporcional, opaco e desconectado de um projeto nacional de redução das desigualdades.

Uma emenda para equipar uma unidade de saúde, ampliar uma universidade pública ou financiar prevenção a enchentes pode responder a uma necessidade concreta. Mas ela precisa estar inserida em planejamento, ter dados que sustentem a escolha e permitir que qualquer cidadão acompanhe a execução. O recurso não pode virar placa de inauguração para político, contrato conveniente para aliado ou instrumento de chantagem contra o governo eleito.

Há uma diferença decisiva entre descentralizar recursos e pulverizar responsabilidades. Descentralização bem feita fortalece estados e municípios, respeita necessidades locais e melhora a entrega de serviços. Pulverização sem critério fragmenta políticas, dificulta fiscalização e favorece quem já domina as máquinas políticas regionais.

Para enfrentar esse nó, algumas exigências deveriam ser inegociáveis:

• identificação nominal de parlamentares e grupos que indicam cada recurso;
• divulgação acessível do valor, do município beneficiado, do objeto e da empresa contratada;
• critérios técnicos para áreas prioritárias, como saúde, educação, habitação e adaptação climática;
• fiscalização permanente por tribunais de contas, Ministério Público, imprensa e controle social;
• limites que preservem a capacidade do Executivo de planejar políticas nacionais.

Transparência, porém, não pode ser tratada como planilha escondida em um portal impossível de consultar. Dado público precisa ser compreensível. Uma moradora de periferia, um servidor municipal, um sindicato ou uma associação de bairro devem conseguir descobrir para onde foi o dinheiro sem precisar contratar especialista em orçamento.

Quem ganha quando o Orçamento vira moeda

A concentração de emendas fortalece lideranças parlamentares, amplia a dependência de prefeitos e pode esvaziar programas estruturantes. Enquanto cada parlamentar disputa seu quinhão, perde espaço a pergunta mais incômoda: qual é o plano para enfrentar a fila do SUS, a fome, o déficit habitacional, a crise climática e a desigualdade regional?

O orçamento secreto mostrou como a extrema direita e o Centrão podem falar em austeridade para cortar direitos, mas encontrar criatividade infinita quando o assunto é alimentar as próprias engrenagens de poder. É a velha receita: Estado mínimo para o povo, cofre generoso para quem manda.

O debate sério sobre emendas não pede o fim da representação parlamentar. Pede luz acesa no caminho do dinheiro. Porque verba pública não é favor de deputado, nem prêmio para prefeito obediente. É dinheiro de quem trabalha, paga imposto e tem o direito de saber quem decidiu, quem recebeu e que resultado apareceu na vida real.